中欧同步推进 数字经济竞争监管

作者： 刘旭

[ 美国无论在数字经济监管立法，中欧还是同步推进在针对脸书、谷歌等大型互联网企业的数字反托拉斯诉讼上都还没能实现正式的突破。这客观上为我国和欧盟等国家及地区，经济竞争监管在各类多边机制下推动全球数字经济监管立法，中欧实现经验互鉴、同步推进引领国际合作，数字提供了一个关键的经济竞争监管窗口期。 ]

7月5日，中欧欧洲议会表决通过了《数字服务法》《数字市场法》两部无需成员国转化即可在欧盟内部市场统一适用的同步推进条例，开启了欧盟数字经济监管与消费者权益保护的数字新纪元。其中，经济竞争监管《数字市场法》将在本月通过欧盟理事会批准，中欧并在欧盟官方刊物公示20日后开始适用。同步推进我国日前也完成了对《反垄断法》的数字首次修改。在反垄断执法实践上，中欧可谓遥相呼应；数字经济监管方面，中欧也在同步推进。

在数字经济竞争监管上的“同频共振”

《数字市场法》融合了欧盟过去10年对谷歌、亚马逊、脸书、苹果等跨国公司竞争执法经验的规则，将促使在欧盟市场开展互联网业务的“守门人”企业，在随后6个月内，依据该法完成合规与整改。否则它们将会面临上年度销售额10%的罚款，若拒不整改还可能面临最高为上年度销售额20%的罚款，并可能按照拖延整改的时间每天额外附加全球日销售额5%的罚款。

我国新修订的《反垄断法》第九条明确规定：“经营者不得利用数据和算法、技术、资本优势以及平台规则等从事本法禁止的垄断行为。”此外，新《反垄断法》第二十二条重申：“具有市场支配地位的经营者不得利用数据和算法、技术以及平台规则等从事前款规定的滥用市场支配地位的行为。”这次修法不仅保留了对实施垄断协议、滥用市场支配地位的违法者没收违法所得的规定，还在第六十三条赋予反垄断执法机构一定自由裁量权，将情节特别严重、影响特别恶劣、造成特别严重后果的这两类违法行为的罚款上限，从上年度销售额10%提高至20%~50%，通过增加违法成本，提高威慑性，激励企业合规。

2020年12月15日欧盟委员会公开《数字市场法草案》，同年11月10日，我国公开了《关于平台经济领域的反垄断指南（征求意见稿）》，且于当年12月14日首次对我国互联网企业未依法申报的经营者集中案件作出顶格50万元的处罚，正式明确即便购参股活动涉及VIE架构，也需要依据《反垄断法》，事前进行经营者集中申报，接受反垄断审查。

国家市场监督管理总局（下称“市场监管总局”）去年10月公开了《互联网平台落实主体责任指南（征求意见稿）》《互联网平台分类分级指南（征求意见稿）》，借鉴了当时欧盟《数字市场法草案》的先进经验，根据平台企业的用户数量、市值或估值规模、开展跨平台业务的数量，为认定超级平台、大型平台、中小平台设置了便于直观识别的标准，并对超级平台企业专门设置了保障市场竞争的法律义务，引导它们根据这些指南的规定开展经营活动，发挥公平竞争示范引领作用。若这两份征求意见稿最终能够出台，并融入我国反垄断法体系，那么中欧在数字经济竞争监管上就有望实现“同频共振”，为该领域全球治理确立最大公约数。

简化市场支配地位的认定标准，

提高竞争监管的可预见性

相比欧盟竞争法现有的规则体系，欧盟《数字市场法》将监管重心放在了在欧盟市场的月活跃用户数量超过4500万，市值达750亿欧元及以上，或过去3年内在欧盟年营业额达75亿欧元的大型平台企业身上。这样就可以绕开界定相关市场、认定市场支配地位的复杂流程和成本高昂、不确定性较大的经济学分析，使欧盟委员会避免再次出现2010年就公开对谷歌立案，但直到2017年才作出第一个处罚决定的尴尬。

6月27日，市场监管总局紧跟《反垄断法》修改步伐，公开了《禁止滥用市场支配地位行为规定（征求意见稿）》等6个部门规章草案，从不同角度对数字经济领域常见的垄断行为进行了规制。不过，这些配套规则草案并没能与2021年10月该局公开的两份征求意见稿有效衔接，简化市场支配地位的认定标准。

目前，按照《禁止滥用市场支配地位行为规定（征求意见稿）》以及2021年2月颁布的国务院反垄断委员会《关于平台经济领域的反垄断指南》，仍旧需要先界定相关市场，计算市场份额，再通过复杂的综合分析，才能认定某一平台企业具有市场支配地位。

鉴于借助问卷调查来界定相关市场、计算市场份额、认定市场地位是成本高、效率低、周期长的方式，截至目前，我国反垄断执法机构仍没能在金融科技领域正式公开立案调查垄断行为。

如果《反垄断法》及其配套规则在数字经济领域的适用存在较大不确定性和不可预见性，则必然会增加反垄断执法的难度和立案前的案源线索核查周期，容易让超大型平台企业心存侥幸，铤而走险地实施涉嫌违反《反垄断法》的滥用市场支配地位。这样的现象如果长期得不到遏制，就会让我国平台经济中的超大型平台企业热衷于通过屏蔽竞争对手链接、自我优待、搭售、妨碍跨平台互操作等方式营造各自的封闭生态，限制、排挤竞争，进而攫取垄断利润以及资本市场的高市值、高估值，最终难免会诱发资本无序扩张的恶果。

相比之下，《互联网平台分类分级指南（征求意见稿）》按照市值10000亿元、在中国市场上年活跃用户不低于5亿、核心业务至少涉及两类平台业务三个更加直观的标准来认定超级平台，并通过《互联网平台落实主体责任指南（征求意见稿）》为其赋予保障市场竞争环境的法律义务，便和欧盟《数字市场法》一样，更具有可操作性。实际上，达到或接近上述客观标准的平台企业往往都具有超强的限制商户接触消费者的特征。

因此，将《互联网平台分类分级指南（征求意见稿）》认定超级平台的标准，作为推定平台企业具有市场支配地位的指标纳入《禁止滥用市场支配地位行为规定》，将《互联网平台落实主体责任指南（征求意见稿）》对超级平台保障市场竞争的规则也融入《禁止滥用市场支配地位行为规定》，会更有利于市场监管总局及时启动对这类平台企业的反垄断执法，并借助新《反垄断法》增倍的处罚力度，对这类平台企业形成更有力的威慑。

推动全球数字经济监管立法

从2010年“3Q大战”引发我国各界对数字经济反垄断工作的注意，到过去3年近乎同步、同频地推进了数字经济领域的竞争监管立法，我国和欧盟在反垄断执法实践上也遥相呼应。这既让我国相关反垄断法律法规更容易和国际接轨，也有利于营造同等的市场竞争环境，一方面为数字经济领域的中小企业提供更好的发展空间，降低营销与获客成本，带动就业、激发创新；另一方面也倒逼我国超大型平台企业可以通过互联互通、互操作，开放生态，拥抱竞争，锐意创新，进而通过发展海外业务，更好地在国际市场上磨炼世界一流的竞争力。

相比之下，受到华尔街投资机构和硅谷互联网企业及其公关游说力量影响的美国众参两院和美国拜登政府，无论在数字经济监管立法，还是在针对脸书、谷歌等大型互联网企业的反托拉斯诉讼上都还没能实现正式的突破。这客观上为我国和欧盟等国家及地区，在各类多边机制下推动全球数字经济监管立法，实现经验互鉴、引领国际合作，提供了一个关键的窗口期。2021年11月，在出席二十国集团领导人罗马峰会时，我国代表已经宣布申请加入《数字经济伙伴关系协定》，展现了积极参与相关多边合作的决心。

如果我国能够在《禁止滥用市场支配地位行为规定》等新《反垄断法》配套规则的制定上融合互联网平台两份征求意见稿中的先进规则，与欧盟《数字市场法》一样，在提高处罚力度的同时，提高反垄断规则适用的可操作性和可预见性，那么相关立法、执法实践将不仅进一步推动我国各大平台企业商业生态间的互联互通，降低交易费用，提高消费者福利，激发创新活力，还将伴随我国互联网企业的出海，造福更多海外市场，带动更多海外就业，助力世界经济复苏，加速全球化格局的重构，为我国实现2035年和2050年远景目标，营造更好的外部环境。

（作者系清华大学国家战略研究院特约研究员）

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